NOTA SU SENTENZA ADUNANZA PLENARIA CONSIGLIO DI STATO SU ACCESSO AGLI ATTI

Con riferimento alla prima sfaccettatura della vexata quaestio affrontata (condensata nel seguente quesito: «se, in presenza di una istanza di accesso ai documenti espressamente motivata con esclusivo riferimento alla disciplina generale della l. n. 241 del 1990, o ai suoi elementi sostanziali, la pubblica amministrazione, una volta accertata la carenza del necessario presupposto legittimante della titolarità di un interesse differenziato in capo al richiedente, ai sensi dell'art. 22 della l. n. 241 del 1990, sia comunque tenuta ad accogliere la richiesta, qualora sussistano le condizioni dell'accesso civico generalizzato, previste dal d. lgs. n. 33 del 2013»), l’Adunanza Plenaria ha chiarito, anzitutto, che l'istanza di accesso documentale può concorrere con quella di accesso civico generalizzato: compatibilità del resto confermata, a livello normativo, dall'articolo 5, comma 11, del D.LGS. n° 33/2013, il quale ammette inequivocabilmente il concorso tra le diverse forme di accesso, nello specificare, testualmente, che restano ferme, accanto all'accesso civico generalizzato c.d. semplice (comma 1) e quello c.d. generalizzato (comma 2), anche «le diverse forme di accesso degli interessati previste dal capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241».

Nondimeno, i Giudici di Palazzo Spada hanno sottolineato, altresì, che, seppur sia vero che, in sede procedimentale, all'istante è consentito strutturare la pretesa ostensiva in termini alternativi, cumulativi o condizionati, in quanto «nulla … nell'ordinamento, preclude il cumulo anche contestuale di differenti istanze di accesso» (cfr. Cons. Stato, n° 5503/2019), non possa tuttavia di contro ritenersi consentito alla parte istante mutare il c.d. titolo della richiesta ostensiva, allorquando tale titolo sia stato, in maniera non ragionevolmente opinabile, enunciato e delimitato: e ciò non deve considerarsi permesso, si noti, né in sede procedimentale e, per così dire, stragiudiziale, né, tantomeno, in sede giudiziale, nell’ambito dell’eventuale giudizio introdotto dal ricorso al T.A.R. proposto avverso un provvedimento di diniego all’accesso.

In sostanza, qualora l'istante abbia circoscritto, espressamente e inequivocabilmente, il proprio interesse ad accedere a uno specifico profilo, quello documentale, oppure civico, della legislazione vigente nella complessiva materia, la Plenaria ha evidenziato che «la pubblica amministrazione dovrà limitarsi ad esaminare quello specifico profilo, senza essere tenuta a pronunciarsi sui presupposti dell'altra forma di accesso, non richiesta dall'interessato».

Nello specifico, hanno messo in luce i Giudici della Nomofilachia amministrativa, in presenza di un’istanza di accesso che sia stata ipoteticamente motivata con riferimento alla (sola) disciplina generale di cui alla L. n° 241 del 1990, l'eventualmente accertata, da parte dell'Autorità amministrativa, «carenza del necessario presupposto legittimante della titolarità di un interesse differenziato in capo al richiedente, ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. b), della l. n. 241 del 1990» precluderà alla Pubblica Amministrazione l'esame della richiesta con riferimento al (diverso) regime normativo di cui al D.LGS. n° 33/2013: e ciò si è statuito poiché, per riprendere le parole della Plenaria, «electa una via in sede procedimentale, alla parte è preclusa la conversione dell'istanza da un modello all'altro, che non può essere né imposta alla pubblica amministrazione né ammessa – ancorché su impulso del privato – in sede di riesame o di ricorso giurisdizionale, ferma restando […] la possibilità di strutturare in termini alternativi, cumulativi o condizionati la pretesa ostensiva in sede procedimentale».

In definitiva, la sentenza n° 10/2020 ha sciolto i precedenti dubbi nutriti in materia dagli operatori affermando che «la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l'istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell'accesso civico generalizzato, a meno che l'interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell'accesso documentale, nel qual caso essa dovrà esaminare l'istanza solo con specifico riferimento ai profili della l. n. 241 del 1990, senza che il giudice amministrativo, adìto ai sensi dell'art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell'accesso, definito dall'originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all'esito del procedimento».

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